近年来，文化遗产保护已成为全球城市公共政策的一个重要部分。在世界范围内，随着信息技术的迅猛发展，人们越来越认识到，他们有能力影响那些关乎他们生活质量的公共政策的制定与执行。这一趋势在我国文化遗产保护领域也十分明显。大到对大同古城“恢复风貌”的讨论、小到北京智珠寺保护与利用的争论，远到对日本“明治工业遗产”申遗的关注、近到利用社交媒体曝光所在城市文物及历史建筑的不当拆建现象，文化遗产保护成为公众关注的热点。而作为文化遗产保护领域公共政策制定的关键环节之一——文化遗产保护规划的编制过程更是被广泛关注。

　　“公众参与”由来已久

　　城乡规划作为一项重要的公共政策，其制定过程引入“公众参与”的思想由来已久。早在英国《1947年城乡规划法案》中，就已赋予了公众人员发表意见的权利。自20世纪60年代起，公众参与成为西方城市规划制定的重要内容，1969年《斯凯芬顿报告》提出了保证公众在制定初期就参与规划的一套方法，但此时的公众参与更多强调的是公众咨询，而不是公众积极参与决策。90年代，英国的规划师塞杰、英尼斯提出的“沟通规划理论”以及“沟通行动”理论，则进一步强调了应当将所有受环境变化影响的群体纳入规划沟通范围，以提升规划的有效性。

　　具体到文化遗产，其保护最初是为了使人类共享的价值和具有突出普遍的历史、文化、科学价值的事物能得到妥善保护以传给后世。随着全球化进程和文化遗产概念的发展，文化遗产保护也开始关注地方居民的情感、家园等共享价值，力求在城市化进程与房地产开发大潮中，保留每个地方的独特景观与文化。

　　2005年联合国教科文组织通过的《关于城市历史景观的建议书》关注的核心是，在城市人口激增和城市大规模建设的背景下维持人类环境的质量，将城市遗产保护目标和社会经济发展目标相结合。由于认识到地方本身蕴含着针对不同人群的丰富价值，所以提出城市历史景观保护需要应用一系列适应当地环境的手段，让各利益相关者参与进来，并赋予他们权力，使得历史城区不同层次的重要价值，各个社区的历史、传统、价值观、需要和向往被揭示出来。澳大利亚国际古迹遗址委员会1979年通过的“文化重要性地方保护宪章”就强调“地方”与“文化意义”在认识和保护文化遗产中的核心性。它把文化遗产的认识标准还给“地方”，这对一个地方或社区美学、历史、科学和社会价值的认识和保存具有重要意义，成为文化遗产保护的深层出发点。

　　公众参与存在被动化、形式化问题

　　我国《城乡规划法》明确规定：“城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。”《历史文化名城名镇名村保护条例》中也明确规定：“保护规划报送审批前，保护规划的组织编制机关应当广泛征求有关部门、专家和公众的意见；必要时，可以举行听证。”

　　然而，虽然公众对于文化遗产保护的热情日益高涨，但由于缺乏跨越专业壁垒的桥梁，传统上在规划中后期通过公示、意见征集、听证等方式进行的公众参与，往往效果不甚理想，呈现被动化、形式化等问题。