近年来一些地方大力推行以农民落户城镇和获取城镇社会福利为主要内容的户籍制度改革，在一定程度上克减了人口城市化严重滞后于土地城市化进程的历史积弊。但这类改革在不同程度上嵌入了以农民退出地权为内容的地权变动机制，因而被赋予了“土地换社保”的别称。 [1]由于其缺乏充足的法律依据，实践中又往往出现对党和国家政策禁令的违反。 [2]因此，能否保障农民的财产权利安全，便成为事关农村户籍制度改革的合法性、公正性乃至最终成败的关键。

　　一、重庆市户籍制度改革的风险考察

　　2010年7月，重庆市政府颁布了《重庆市人民政府关于统筹城乡户籍制度改革的意见》（以下简称《意见》），在国内率先全面启动城乡户籍制度改革。 [3]其本着统筹规划、自愿有偿、积极稳妥、综合配套、促进发展的原则，计划到2020年新增城镇居民700万人，非农籍人口比重提升到60％。改革的目标是形成自由互通、权益公平、城乡一体的户籍制度体系，进而“打破城乡交流障碍，有利于加快农村承包地、宅基地和林地等资源流动，提升城乡资源要素价值……引导有条件的农民工转户进城，有利于扩大农村人均耕地面积，提高农业生产集约化水平，推动农业产业化，促进农民收入增长。” [4]当地政府形象地将户籍制度改革的基本措施解释为由转户农民自愿“脱掉三件衣服”，即放弃农村土地承包权、宅基地使用权、林地使用权。为此，转户农民将获得两类利益。第一类利益为财产性补偿，包括土地承包经营权流转收益补偿，退出宅基地使用权和农房的资金补偿；第二类利益为社会保障增值，即为进城农民一步到位地提供与城镇居民同等的社会保障待遇，即穿上包括城市就业、社保、住房、教育、医疗在内的“五件衣服”，以实现“劳有所得、老有所养、住有所居、学有所教、病有所医”。

　　与同期浙江嘉兴等地试点的类似改革模式相比， [5]重庆市户籍制度改革的特色在于农民选择权的充实，即允许农村居民整户转为城镇居民后最长3年内继续保留宅基地使用权、土地承包经营权，保留计划生育政策、农村各项补贴等农民权益。3年期满后若转户农民进城发展受阻，可选择放弃市民身份重新恢复农民集体成员资格；若转户农民顺利度过过渡期，可最终放弃土地承包经营权等用益物权，获得相当于其时相应用益物权市场流转平均收益的补偿额。其中最具挑战性的改革方式是，“过渡期结束后，可继续按照依法自愿的原则处置农村土地，不强制农民退出土地。” [6]

　　长期以来，中国城乡户籍制度二元分离的格局导致城镇居民和农村居民在社会利益的初始分配中存在显著的地位差异。一方面，农民在获得平均劳动收入、平均社会保障利益方面的劣势被长期合法化与固化；另一方面，农民基于户籍身份获得的土地权利难以对抗各地城市化进程中泛滥的土地征收，农民身份的被动改变与地权的丧失往往难以避免。此种分配的不公首先考虑以分配手段矫正，即赋予农村集体土地所有权与国家土地所有权在土地资本化方面以同样的能力，是改变城乡发展水平巨大差异的根本措施。但若继续保持国家在土地开发市场上的垄断权，只会导致城市化对土地的刚性需求仍然唯有通过土地征收手段得以满足。这一非基于城乡“合意”基础上的强制性地权变动的结果仍将是导致农民身份的被动放弃，故显然不是改革的最优手段。重庆市户籍制度改革的核心在于将农民户籍变动的选择权交给农民自己，并以一定的地权财产补偿与城市社会保障来量化农民的身份利益，将过去后置的农民身份变动前置于且引领农村地权变动。这就可能获取民众对城市化进程的更大支持与程序公正。但这一改革并非纯粹的身份改革，贯穿其中的地权变动机制增加了改革的风险，并借助重庆市作为唯一的省级统筹城乡改革试验区的先行先试效应被放大。

　　一是制度窜借风险。虽然《意见》提出户籍制度改革的基本原则是“自愿有偿”，但相关改革措施只是零散地出现在重庆市政府颁发的一系列文件中。顶层设计的不完备增加了户籍制度改革与其他不同制度相互窜借的可能。例如在其户籍制度改革中被准用的农村集体土地征收制度在《物权法》中已被明确地要求以公益性为其目的限制。 [7]未必出于公益性目的的户籍制度改革却是借助政府政策，根据政府年度计划推动的，完全可能准用征收制度的“强制性”规则，从而变相强迫农民转户，消弭转户补偿中的协商机制，以致否认补偿的公平性而准用征收制度中适当补偿的“分配公平观”，令户籍制度改革变成“隐性征收”。而农村集体土地的资产价值在被征收之前就应得到充分的体现和利用，即本应发生在土地征收以后的土地资产化被提前到征收完成之前，这是否又会使得户籍制度改革异化为“超级隐性征收”？就改革的良好本意而言，其原可通过直接发展农村用益物权市场实现，而非要借助政府推动下的户籍制度改革这只“看得见的手”，也许结果只能是落下政府变相推动农村土地兼并的口实。

　　二是公平性风险。虽然地方政府官员明确否认存在农民土地利益与城市优质教育和社会保障等福利之间的“交换性”， [8]但重庆市户籍制度改革仍往往被外界归入“土地换社保”改革之类。社会保障不同于商业保险，其具有公共服务的性质，由国家提供，不管是市民还是农民，都应该平等享有。而用社会保障来换取农民的土地，实质上相当于变相剥夺农民的财产权利。 [9]更有舆论直指重庆市户籍制度改革属于“醉翁之意不在酒”，“主要目的不是为了保障农民的自由迁徙权利，而是为了土地储备。” [10]

　　总之，重庆市户籍制度改革在城乡利益分配机制中嵌入交换正义因素，但充其量只是在农民身份利益的转换上建立起了城乡之间的“半合意”机制。改革措施在将分配正义与交换正义加以结合的同时，也可能结合并放大了二者各自的弊端，即分配专横与协商失灵。而针对户籍制度改革的主要风险环节加以必要的法律规制则成为当下最为迫切的需要。