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【聚焦学理中国】反贫困就业激励型帮扶机制比较:国际实践与中国经验
2021年01月18日 14:08 来源:中国社会科学网 作者:何青 王军辉 甘犁 字号
2021年01月18日 14:08
来源:中国社会科学网 作者:何青 王军辉 甘犁

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  为解决直接现金补贴对受助群体就业的负激励,针对有劳动能力贫困人口的帮扶,西方发达国家逐步从直接的现金救助转向兼顾救助与就业激励的工作奖励类政策(Making Work Pay, MWP),即把对贫困人口的现金补贴与其就业状况或工作收入挂钩,在给予经济救助的同时鼓励其进入劳动力市场,有效平衡生活保障与就业激励。借鉴工作奖励政策思想,我团队在四川省多地开展“劳动收入奖励”田野实验,实验结果表明,基于“工作奖励”理念的现金补贴对促进低收入群体就业、收入和消费方面作用显著,这对我国设计反贫困制度政策,避免帮扶过程中出现贫困人口就业负激励问题有一定参考价值。

  OECD国家的“工作奖励”政策

  二战后,为保障国民生活,以英国为代表的西方发达国家陆续建立起“从摇篮到坟墓”的社会保障制度。然而,受经济发展和全球化的影响,过分注重保障功能的福利制度使越来越多的“福利国家”面临失业率增加、财政负担上升和福利依赖严重等问题。为解决这些问题,西方发达国家开始了福利制度改革。其中,为鼓励贫困群体主动就业,减轻福利依赖,大部分国家开始逐步实施工作奖励政策。该类政策主要针对已经失业、面临失业和工作收入低的群体,将福利救助与就业激励结合,把就业作为福利给予的必要条件。目前,该类型政策几乎在所有经济合作与发展组织(Organization for Economic Cooperation and Development,OECD)国家实施并取得良好效果。[1]根据发放对象和实施方式不同,工作奖励政策可分为两类:一是针对失业贫困人口再就业的入职奖励(into work benefits);二是针对在职低收入人员的在职奖励(in work benefits)。

  入职奖励是对再就业的失业人口发放的现金补贴,相当于失业人员再就业的奖励,具有较强的激励性质,一般作为失业救济计划的一部分,以减少失业救济金对失业劳动力再就业的负面激励。传统失业救济制度下,失业劳动力一旦找到工作,将失去救济领取资格;低技能劳动力的工作收入甚至可能低于失业救济补贴,这将影响失业人员的就业积极性。入职奖励政策很好地解决了求职负激励问题,大大增强受益人主动找工作和接受低薪工作的动力。OECD实施该类政策的国家包括德国、加拿大、爱尔兰、奥地利、比利时、日本、韩国、罗马尼亚、斯洛伐克等。

  在制度设计方面,为实现就业激励,各国政府通过设置最短失业期限、最低工作时间,以及将补贴与剩余未领取失业救济挂钩等方法来提高失业人员的从业积极性。例如,奥地利要求每周工作时间不小于30小时才可申请;韩国规定失业人员再就业后可领取剩余失业救济金的50%。此外,入职奖励政策具有操作简单、实施成本低的特点,但由于通常只针对失业人口,且是一次性或在较短时期(通常为一年)内发放,存在覆盖面相对较窄、再分配功能相对较弱的问题。

  同入职奖励不同,在职奖励政策通常没有补贴时间限制,低收入群体取得工作收入后可获得一定比例的补贴。由于补贴金额大多与工作收入和/或工作时间有关,在职奖励在刺激劳动者持续就业、增加劳动时间,促使低技能劳动群体接受低薪工作和减轻就业群体贫困方面作用明显。大部分国家的在职奖励政策是在个人所得税制度框架下实施,向高收入家庭征税同时,以税收抵免(tax credit)的方式对低收入群体获得的就业收入给予补贴。实施这类政策的国家包括美国、英国、法国、加拿大、新西兰、荷兰、瑞典、韩国等。

  其中,美国的劳动所得抵免(Earned Income Tax Credit,EITC)政策发展较早、比较完善,具有较强的借鉴价值。早在1968年,美国就在新泽西、宾西法尼亚等少数几个州开展所得税试点,1975年开始在全国逐步推广。此后,美国政府逐步加大对有小孩中低收入家庭的转移支付力度。为保证贫困人口在获得现金补贴的同时不降低劳动激励,EITC补贴额根据工作收入的上升,设置了递增、水平和递减三个阶段,保持总收入始终随工作收入的增加而增加。同时,EITC根据家庭结构(是否单身、子女数量)设置不同的补贴比例和补贴标准,通常,家庭可抵免的总税额随子女数量上升。此外,EITC补贴标准还根据通货膨胀水平进行动态调整。从就业激励效果来看,EITC作用明显,1984—1996年间,美国单身母亲的就业率提升了60%左右[2],受教育水平低的单身母亲年工作时间增加80.85小时[3]。

  纵观在职奖励政策的发展不难发现:各国通过调整收入上限、受益家庭结构类型和工作种类逐步扩大政策覆盖面,将更多低收入群体纳入政策受益范围。例如,英国从有小孩家庭扩大到无小孩家庭;韩国从有小孩的低收入工薪家庭扩展到自由职业者和有70岁以上老人的家庭。此外,大部分国家的在职补贴都与税收制度结合,通过个税系统核实收入信息,降低执行成本。

  中国“劳动收入奖励”田野实验特点及经验

  借鉴工作奖励政策的思想,我团队从2014年开始在四川省多地开展“劳动收入奖励计划”田野实验。该项目针对有劳动能力的贫困户,采取“以奖代补”的形式,对贫困户的劳动所得按照一定比例给予现金补贴。

  该项目有以下几个特点:第一,项目仅奖励有劳动收入的贫困家庭,没有劳动收入则不能获得奖励。在政府和社会各界帮扶力量加大的背景下,该设计可引导有劳动能力的贫困家庭积极劳动脱贫,扭转“等、靠、要”的消极被动思想,有助于减少“福利依赖”。第二,缓解“悬崖效应”。劳动收入奖励计划的奖励上限高于贫困线一定水平,将临界贫困户纳入了政策范围,同时已脱贫贫困户仍能获得奖励。此举一方面减小了贫困户与临界贫困户之间的政策帮扶差距,也有助于缓和部分非贫困户的不公平感及干群关系。同时,由于劳动收入奖励覆盖了部分已脱贫但生计不稳定的贫困户,这在一定程度减小了返贫风险,也鼓励贫困户在脱贫后继续通过劳动增加收入。第三,提高产业扶贫项目效率。传统产业扶贫多从生产资料给予帮扶,劳动收入奖励是对生产结果进行激励,两者结合可提高扶贫效率,加快脱贫速度。

  项目有以下三条经验可供借鉴:一是在地方经济条件差、就业市场欠发达的地区,需结合产业、就业支持政策,合理设置激励方案,因情施策、因地制宜地制定激励方案是项目取得成功的前提条件。二是以实现的劳动收入作为奖励基础,要求收入申报核算准确并能得到有效核实,这在农村地区往往存在一定困难。因此,激励方案的设定需根据实际情况进行简化,根据各类收入特点实施不同的申报方式,例如,对农业收入的统计可参照当地农产品一般价格和农户申报产出数量进行估算,以降低执行难度。三是强化监管实现过程可控,充分利用基层民主评议机制、信用考评机制、信息化工具,降低贫困户虚假申报的道德风险。

  目前我国脱贫工作正向更高水平进发,在超常规帮扶力量投入的同时,贫困人口劳动激励不足的问题已有浮现。在下一阶段,要巩固拓展脱贫成果和提升贫困人口可持续增收能力,相关政策应注意兼顾帮扶和劳动激励的平衡,充分发挥帮扶资金的激励引导作用。建议在保障贫困人口基本生活水平的基础上,引入“工作奖励”。对于有劳动能力的贫困人口,可将获救助资格与就业状况、就业收入和人力资本自我投资等挂钩,形成以激励就业为核心、激励贫困人口自我投入为重要内容的激励帮扶机制。

  

  (作者单位:西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心)

  参考文献:

  [1] Herwig Immervoll,and Mark Pearson,"A Good Time for Making Work Pay? Taking Stock of In-Work Benefits and Related Measures across the OECD," OECD Social,Employment and Migration Working Papers, No 81 (April 2009).

  [2] Nada Eissa and Jeffrey B. Liebman,"Labor Supply Response to the Earned Income Tax Credit,"The Quarterly Journal of Economics,1996,Vol.112,No.2,pp.606-637.

  [3]V.J.Hotz, and J. K. Scholz, The Earned Income Tax Credit,In Means-Tested Transfer Programs in the United States, Chicago: University of Chicago Press,2003,pp.141-198.

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姓名:何青 王军辉 甘犁 工作单位:

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