原题：早期服务：提高人口素质的突破口

　　作者简介：佘宇，国务院发展研究中心社会发展部调研员、副研究员（北京 100010）。

　　内容提要：人与自然的和谐发展是一个繁复的系统工程，这不仅牵涉到经济增长与环境质量的协调，也需要遵循人类自身均衡发展的规律，特别是要从娃娃抓起，从婴幼儿早期服务抓起。构建这一早期发展服务体系，重要意义在于有助于保障儿童福利，从源头上提高人口素质；有助于减轻家庭育儿成本，提高女性劳动参与率，促进性别平等。基于对各国婴幼儿早期发展服务经验的分析，我们认为，以家庭需求为出发点，坚持公益普惠的基本方向，发挥政府主导作用，整合各方面资源，鼓励社会力量有序参与，力争构建起横向到边、纵向到底、遍及城乡、广覆盖、多形式、重科学的婴幼儿早期发展服务体系。

　　关 键 词：早期发展服务 人口素质 儿童福利

　　意大利幼儿教育家玛利亚·蒙台梭利认为，“人出生后头3年的发展，在其程度和重要性上，超过人整个一生中的任何阶段。如果从生命的变化、生命的适应和对外界的征服，以及所取得的成就来看，人的功能在0至3岁这一阶段实际上比3岁以后直到死亡的各个阶段的总和还要大，从这一点上来讲，我们可以把这3年看作是人的一生。儿童是人生的另一极。”我国著名儿童教育家陈鹤琴也提出，“幼稚期（自生至7岁）是人生最重要的一个时期，什么习惯、言语、技能、思想、态度、情绪都要在此时期打一个基础，若基础打得不稳固，那健全的人格就不容易形成了。幼稚教育从三岁半开始已经太晚了，不重视幼稚教育，是国家最大的损失。”

　　从20世纪80-90年代起，大多数国家都把0-3岁婴幼儿早期发展纳入了政府的公共服务，实施了针对贫困人群的早期发展国家行动。进入21世纪以来，联合国教科文组织等国际组织对一些国家早期发展政策及效果进行了评估研究，结果表明，0-3岁婴幼儿早期发展具有巨大的社会效益和经济效益，对处境不利人群提供公平的早期发展机会，是打破贫困代际循环，消除贫困，缩小社会差异的重要社会干预手段。“发展早期教育是在构筑国家财富”、“投资早期教育就是投资未来”越来越得到国际社会的普遍认同。

　　（一）我国婴幼儿早期发展事业历程回顾

　　从我国情况看，0-3岁婴幼儿早期发展服务及相关政策经历了一个曲折发展过程。从1956年2月教育部、卫生部、内务部出台《关于托儿所幼儿园几个问题的联合通知》，到1979年7月经中共中央和国务院批准，由教育部等5个部门联合召开全国托幼工作会议提出五个方面的指导性意见，这一期间全国托儿所和幼儿园实行分开管理，托幼机构行政上归属单位管理，业务上教育部门分管幼儿园、卫生部门分管托儿所。1981年6月，卫生部妇幼卫生局颁布《三岁前小儿教养大纲（草案）》，提出了托儿所教养工作的具体任务。这是新中国成立后首次就0-3岁婴幼儿的具体教养工作做出的明确规定，该文件沿用至今。1985年12月，卫生部颁布了《托儿所、幼儿园卫生保健制度》。1994年12月，卫生部会同原国家教委在《托儿所、幼儿园卫生保健管理办法》中对托儿所的保健设备和保健人员的要求做出明确规定。

　　总体而言，这一阶段的3岁前婴幼儿早期发展服务更侧重于保育（特别是城市托儿所），对女职工采取全面的劳动保护措施，通过各种公共服务将“家务劳动社会化”。这一服务还未涉及农村和家庭内3岁前婴幼儿的保育和教育问题。1989年8月，原国家教委颁布《幼儿园管理条例》，将幼儿园的招生范围限制在3周岁以上。20世纪90年代末，随着单位福利制度的瓦解，政府和企事业单位大幅减少了对生育和家庭照料的支持，原有的城市托幼服务体系受到巨大冲击。政府对幼儿托育的投入严重不足，大多数企业迫于利润压力也停止提供托儿所服务，3岁以下的托幼机构几乎绝迹。

　　长期以来，我国的学前教育主要局限在3-6岁幼儿教育阶段。20世纪90年代末，随着终身教育理念的提出，0-3岁婴幼儿早期潜能开发和早期教养研究引起关注。21世纪初，0-3岁儿童早期教育工作开始进入国家决策议程。2001年5月，国务院批准印发了《中国儿童发展纲要（2001-2010年）》，第一次提出要“发展0-3岁儿童的早期教育”。2010年5月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》在学前教育发展任务中明确要求“重视0-3岁婴幼儿教育”，这标志着0-3岁婴幼儿早期教育正式纳入国民教育服务体系。为贯彻落实《教育规划纲要》的要求，教育部于2012年12月下发《关于开展0-3岁婴幼儿早期教育试点的通知》，确定上海市、北京市海淀区等14个地区开展0-3岁婴幼儿早期教育试点。

　　（二）基本现状及面临的挑战

　　社会经济的发展和计划生育政策的实施，带来了我国人口结构的变化和生育水平的降低，特别是20世纪90年代之后，出生人口数量明显下降，社会的少儿抚养负担减轻，根据第六次人口普查数据，2010年，我国约有6000万0-3岁婴幼儿，约占全国人口的4.5%。而随着生育率的下降以及城镇化和工业化的发展，家庭结构发生着明显的变化。一个突出的表现是家庭结构的小型化。1982年全国平均家庭户规模为4.41人，2010年这一数据为3.09人，城市仅为2.71人。在照料结构上，不同于很多发达国家以核心家庭为主的照料模式，我国长期以来存在以扩大家庭为主的居住模式，三代同堂与隔代教养非常普遍。在人口老龄化、婚育年龄推迟以及人口大规模流动的条件下，这样的照料模式也遭到了前所未有的挑战。家庭小型化和结构变化伴随着家庭照料能力的下降。2013年，党的十八届三中全会决定启动实施“单独二孩”政策，2015年十八届五中全会决定，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策。未来几年我国0-3岁婴幼儿的数量将会呈现一定幅度的增长。儿童数量的上升，家庭照料能力的下降，必然对社会化照料提出更多的需求。

　　从现状来看，0-3岁婴幼儿早期发展服务仍面临诸多问题与挑战。一方面，随着生活水平的提高，以及对教育促进代际公平、社会公平的期待，人民群众对婴幼儿早期发展服务的需求日益强烈。但是，由于独立设置的婴幼儿早期发展服务机构偏少，在学前教育资源不足、入园难仍未得到缓解的大背景下，现有的幼教体系已远远不能满足这一需求。当前，我国0-3岁婴幼儿早期发展服务机构主要包括教育部门举办的幼儿园、医疗机构附属设立的早教基地、人口计生部门推进的0-3岁科学育儿基地，以及社会办学的早教机构。其中，第四种类型占主体地位。从整体看，政府主导的公益性早期教育资源普遍严重匮乏，很多地方甚至是空白，导致社会上各种不规范的商业性早期教育服务乱象丛生，严重误导了广大家长。另一方面，由于卫生计生、教育等部门管理体制不顺、早期教育机构和从业人员资质缺乏监管、专业培养培训机构和课程几乎空白，非科学的商业性宣传导向泛滥、收费昂贵、质量良莠不齐等问题也普遍存在。这些问题恶性循环，对国家长期倡导的科学教育理念形成冲击，加剧了家长“输在起跑线上”的恐慌，也严重背离了构建基本公共教育服务体系的基本方向。

　　此外，早教市场中已反映出的一些苗头性、倾向性的问题应当引起高度关注。我国有早教机构1.3万家，市场大、主体多，但规范少、监管弱。于是，各种培训班一边忽悠家长，一边逼着幼儿园跟上自己的“节奏”。幼教市场“煽风点火”，成为幼儿园教育“小学化”的又一推手。由于一些职能部门的管理责任不清，法律依据和标准规范尚不健全，监管呈现空白状态，大量民间资本蜂拥而至，服务能力、服务质量等面临风险，亟须国家对这一市场进行规范，明确0-3岁婴幼儿早期发展服务的内容、标准和规范。

　　（一）各国婴幼儿早期发展服务的基本状况

　　欧洲。北欧福利国家倡导公民从出生起便接受普及规范的早期教育，其中具有代表性的是丹麦、芬兰、瑞典等。福利国家往往通过法律手段规定了7岁以下婴幼儿接受教育的权利，只需要家庭支付少量费用，由财政负担主要费用。例如，瑞典公民有权利从1岁开始接受早期教育服务，服务由区级政府下辖早期教育机构提供，由国家承担费用的80%，仅向家庭收取部分费用（3岁以上部分免费）。瑞典、丹麦等国按照年龄段区分主管部门不同，其早期教育发展由儿童与家庭事务部负责开展，涵盖了0-6岁儿童的健康和教育服务监管。

　　西欧国家的婴幼儿早期服务形式多样。例如，英国从1961年就在全国范围内开展了“游戏小组运动”和“确保开端”等项目，于2008年出台《国家早期教育纲要》并纳入法律。早期教育纲要旨在为5岁以下婴幼儿提供连续的发展与学习体系。又如，法国对0-3岁婴幼儿早期教育服务的定位以看护为核心，运营机构主要由地方政府或非营利性组织举办，招聘的教师团队包括心理学、医学等专业人员。