摘要：老龄政策是政府应对人口老龄化的理念与态度的具体体现，其制度性安排深刻影响着老年人的社会共享。本文在中国日益加快的老龄化进程的背景下，首先回顾了中国老龄政策的变迁过程及其主要特点，在此基础上以政策的公平性为立足点，对中国老龄政策的进展与局限进行了客观评估，从公平视角出发对政策体系再建构进行思考，厘清了未来应对老龄工作的侧重点与方向，有助于中国老龄化社会健康发展，从容应对即将出现的挑战。

　　关键词：公平 老龄政策体系 变迁 挑战 未来走向

　　作者简介：陆杰华，北京大学社会学系教授；汤澄，北京大学社会学系研究生。

　　20世纪90年代以来，中国65岁及以上老年人口从1990年的6299万增加到2000年的8811万，占总人口的比重由5.57％上升到6.96％，无论增长速度还是比重，中国老龄化发展均超过了世界平均水平。根据联合国老龄化社会的标准，中国从2000年开始就已进入老年型社会，用18年走完了发达国家长达一个世纪的历程。

　　2010年11月1日，我国65岁及以上老年人口占总人口的比重为8.87％，比2000年人口普查上升1.91个百分点，而1990年到2000年这一比重只上升了1.39个百分点，我国的人口老龄化进程仍在加快。人口老龄化是社会经济发展的必然产物之一，随着生育率、死亡率下降和人口预期寿命延长，人口老龄化将是21世纪中国不可逆转的趋势。作为一种新的社会形态，老龄化对现有社会结构构成了持续的挑战，亟须社会与制度的变迁与新的人口年龄结构重新适应①，其中老龄政策扮演了不可替代的重要角色。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确指出：“积极应对人口老龄化，加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业。”

　　从国家层面上，社会目前形成的共识是通过建立健全社会保障制度应对人口老龄化，有关政策规定老年人在政治、经济、文化、医疗、保障等方面享有尊严和权利，然而这种社会财富的再分配仅仅表现为针对弱势群体的应急策略。实际生活中，改革发展成果不能公平地惠及更多老年人，社会上对老年人的歧视与不公正待遇也较多。这些问题并不完全源于老龄化自身，更源于老年型人口结构与现有政策体系不完全匹配所产生的矛盾。因此，对老龄政策体系变迁及其主要特点的把握，有助于政府理性看待现有老龄政策的优势与局限，明确未来工作的侧重点与方向，合理计划下一步改革方案；更有利于中国老龄社会继续健康、和谐地向前发展，从容应对即将出现的持续挑战。

　　一、中国老龄政策体系变迁的阶段性与主要特点

　　(一)老龄政策体系变迁的阶段性

　　1949年新中国成立至今，中国老龄政策体系经历了起步、调整和快速发展的过程，这种变迁的阶段性特征一方面体现了我国人口结构的转变及老龄化进程的逐步加快；另一方面表现了政府在养老服务领域责任意识的觉醒，尤其是“十二五”期间政策的密集出台充分反映了老龄问题的紧迫性以及政策取向初步向与民生相关的老龄领域倾斜。

　　第一阶段：老龄政策的起步发展时期(1949-1977年)。20世纪50年代初期到70年代中后期，中国政府的关注焦点始终停留在是否控制人口数量上，老龄问题尚未引起足够重视。“除《中华人民共和国宪法》等有关法律明确规定保护老年人合法权益外，老龄政策与法规主要是围绕制订和完善对企业、国家机关和事业单位的社会养老保障和医疗保障制度进行的。”②例如，1951年2月政务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》规定了退休金的领取额度，但这一条例仅在具备条件的部分行业实行了。1955年12月，国务院颁布了《国家机关工作人员退休处理暂行办法》，首次建立了国家机关工作人员的退休制度。与此同时，中国农村尚未推行社会养老保障制度，仅以“五保户”供养制度支撑农村养老工作的运转。1958年，国务院颁布实施了《关于工人、职员退休处理的暂行规定》，该规定的实施标志着中国除农村地区之外，在城市普遍实行了退休制度，社会养老保障和医疗保障体系在城镇地区已基本建立。③从那个年代起，中国城镇与农村的老龄工作已产生分化，这种差距在后期不减反增。1958-1966年是中国社会保障制度不断改进的阶段，包括统一退休退职制度、改进医疗制度等方面的进步。1966-1976年中国老龄工作因“文化大革命”陷入停滞和倒退。从1949年新中国成立到改革开放，是中国老龄政策体系的起步发展时期，由于老龄化趋势尚不明显，老龄政策的相关工作并没有引起政府足够重视，进展缓慢；这一时期也是老龄政策体系的奠基阶段，早期的摸索为后期的调整完善积攒了宝贵经验，但初期阶段的工作主要保证了“城市”“公有制”荫庇下老年群体的利益。从某种程度上说，老龄政策体系的起步期受当时政治环境影响较大，国家的稳定切实关系到政策的制定与出台。

　　第二阶段：老龄政策的调整发展时期(1978-1999年)。党的十一届三中全会后，中国社会养老保障制度重新进入正常运转轨道。1978-1982年，国务院先后颁布实施了《关于安置老弱病残干部的暂行规定》、《关于工人退休、退职的暂行规定》等6项规定。1982年，中国老龄问题全国委员会成立，提出了“老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐”的工作目标，新机构的设置为老龄工作的专业化成长奠定了基础。20世纪90年代以后，老龄政策体系的建设步入调整时期。1996年8月全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国老年人权益保障法》，标志着老年人权益保障工作和老龄工作的开展已走上法制化、正规化的道路。国家计委、民政部等10部委制定了《中国老龄工作发展纲要(1994-2000年)》，各地区根据当地实际也制定了老龄事业发展的中长期计划。相较起步时期，初见规模的老龄政策体系致力于帮助老年人群体更好地共享社会发展成果，从制度上保障了日益庞大的老年人群体的基本生活。改革开放后的老龄政策体系发展较为迅速，涉及老龄事业的多个方面，考虑到不同老龄群体的处境与需要，老龄政策的能动性有了实质上的增强，从中能够看出政府的诚意和用心。

　　第三阶段：老龄政策的快速发展时期(2000年之后)。21世纪的来临意味着新的起点，老龄政策进入了快速发展时期。2000年《中共中央、国务院关于加强老龄工作的决定》的发布明确提出了未来老龄工作的指导思想、方针和原则；国务院批准颁布的《中国老龄事业发展“十五”计划纲要(2001-2005年)》为5年内的老龄事业发展制定了明确和具体的目标。2002年4月，中国政府派出高规格代表团参加第二次世界老龄大会，与各国政府讨论并通过了《2002年马德里老龄问题世界行动计划》和《政治宣言》，向全球承诺中国政府迎接人口老龄化挑战、解决老龄问题的立场和对策④，随后，《关于加快发展养老服务业意见的通知(2006)》《关于全面推进居家养老服务工作的意见(2008)》相继发布，其考虑的问题面及涵盖领域日渐拓宽。2011年国务院印发了《中国老龄事业发展“十二五”规划》，对“十二五”时期老龄事业面临的形势作出了客观的预判，并制定了未来5年的主要任务。2012年起，随着老龄化速度加快，老龄政策的制定与出台也更加紧凑、频繁。《中华人民共和国老年人权益保障法》(2012)、《关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》(2012)、《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》(2013)、《养老机构设立许可办法》(2013)、《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》(2014)等政策密集出台，对各个领域的老龄事业提出了新的要求与建议。21世纪以来我国政府先后共制定了近200个涉老政策，反映出政府对老龄政策从初步重视到高度重视的转变。